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2007.11.01 (Thu)

明治民法と公益法人改革

あしたは大学院生の友人たちとの勉強会でボクが担当だったということをすっかり忘れていました。

いまやっと基本的なレジュメ内容が完成。
参考資料はあしたの朝作ろうかな??

短時間(!?)で書きなぐったわりには、まぁ内容は十分かなww。




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【More・・・】





0.序

不幸なことながらも、1995年1月17日に起こった阪神大震災をきっかけに、1998年には民間非営利団体を簡易に法人化できるようにすることによってNPO活動をやりやすくするための特定非営利活動法人が成立し、2001年には税制優遇措置も認められた。同年、非営利・非公益の中間法人法も成立した。しかしながら、民法特別法で整理しているこれらの制度を抜本的に改革するよう、国会内外では大幅な『公益法人制度改革』の議論が起こっている。



1.NPO法(特定非営利活動促進法)の成立と非営利法人制の問題

特定非営利活動促進法が1998年3月19日、参議院本会議で全会一致で可決成立し、同年3月25日に公布され12月1日から施行された。阪神大震災では1日6万人、延べにして130万人のボランティアの活躍が、自発的によせられた1720億円を超える寄付金とともに注目をあつめ、法案整備への動きとなった。
法人に関する民法の規定は会社などの営利目的の法人か公益目的の法人の2種類しか基本的には認めていないが、営利法人は一定の要件が整えば、登記をすることによって法人化を可能とする準則主義がとられているのに対し、公益法人になるためには、非営利でかつ公益目的の財団か社団で主務官庁の許可が必要とされている。
公益法人の設立の要件については、具体的な規定は民法にはない。公益法人の設立および監督については、各府省令および閣議決定されている「公益法人の設立許可及び指導監督基準」がその基準とされている。つまり、具体的な規定はないが、主務官庁の許可・監督のなかで、主務官庁の裁量によって、公益法人となるめには、その事業内容の公益性と非営利性の他に、原則として、法人としての永続性を担保するために、財団の設立時に多額の基本財産を要求されたり、社団では会費を払う多くの社員が必要であるとされる。
このように、民法に公益法人と営利法人しか認めず、公益と営利の間に存在する多くの非営利団体の法人化を特別法にゆだね、現在では社会福祉法、私立学校法、宗教法人法などすでに180を超える特別法が存在すること自体が法的に大きな問題があるのではないだろうか。
これら特別法によって定められた団体は、その事業目的によって、いわば、役所の縦割りにそって法人化が認められているのであり、包括的な非営利法人法になっていない。そこで、これらにあてはまらない非営利団体はすべて権力能力なき団体にならざるをえないことになる。
民法改正の動きがなかったわけではない。1948年に、法務庁(現在の法務省)調査意見第一局によって、公益法人の公益性を確保するための「公益法人監査委員会」の設立を提案したし、また後に(財)公益法人協会では公益活動基本法の制定をとなえことがある。これらの動きにあわせて、96年には閣議で「公益法人の設立許可及び指導監督基準」を決定したが、既存の公益法人の整理統合に関してまだ十分議論されていない内容となっており、改革の必要性を残している。
公益性と非営利性の間で「中間法人」の存在もまたクローズアップされてきた。法務省法制審議会は2000年3月に「中間法人(仮称)制度の創設に関する要綱試案」を発表した。この試案によると、中間法人の定義を「社員に共通する利益を図ることを目的とし、かつ、営利を目的としない社団」とし、仲間内の利益を図る非営利だが非公益の団体として、同窓会や趣味の会などの法人化が可能となる。この提案を受けて様々な議論を経て、2001年6月に中間法人法が成立した。この法では、中間法人の定義は、「社員に共通する利益を図ることを目的とし、かつ、剰余金を社員に分配することを目的としない社団」となった。さらに法人の債権者に対し、社員が責任を負わない有限責任中間法人(300万円の基金が必要)と、社員が責任を負う無限責任中間法人の2種とし、どちらも準則主義で設立でき、登記により成立する簡易な方法で法人化できる。しかし、問題は他に法人化の方法がないために非営利だが非公益の団体を公益法人として認めてしまったものを、許可の取り消しではなく、中間法人に移行させる受け皿のためにこの制度を設けたのなら問題だからである。つまり公益法人になっている同業者団体や互助団体、同窓会などが公益事業を行っていないのならば、許可の取り消しを行うべきであし、単に同業者団体であるということだけで公益法人ではないとするのは暴論でもあるともいえる。すでに各種の協同組合のような共益的な団体に法人格を与える特別法があり、わが国の法人法制は複雑で統一がとれていない上に、さらに特別法を作るのは混乱を招くだけである。大事なことは民法を抜本的に改正し、非営利法人の一般法を置き、多くの非営利団体を民法で扱い、そのなかから公益性の高い法人を公益法人として、特別法で規定するのがすじではないだろうか。
このような議論を受けてか、NPO法制定において「民法34条の公益法人制度を含め、営利を目的としない法人の制度については、今後総合的に検討を加えるものとすること」と付帯決議がなされていた。
NPO法の制定過程を整理してみると、まずは阪神大震災を機に政府が1995年2月に18省庁による「ボランティア問題に関する連絡会議」を設置し、経済企画庁(現内閣府)を中心に民間非営利団体に簡易に法人格をあたえ、活動をやりやすくするためのNPO法案の策定に入った。政党側もまた与党三党(自民党、社民党、さきがけ)が、与党NPOプロジェクトチームを結成し、新進党は、NPOパートナーズという委員会を結成した。法案としては、1995年11月7日、新進党が地域での活動を特色とする内容の「市民公益活動を行う団体に対する法人格付与等に関する法律案」を、翌年5月には先の法律案に税制改正の法案を付与した法案を衆議院に提出した。このように各政党がそれぞれ議員立法を目指す動きをとったため、18省庁連絡会議による役所主導の法案制定はなくなった。
与党三党は、96年12月16日に12分野に入る市民活動で営利を目的としない団体に簡易に法人格を付与する内容の「市民活動促進法案」を衆議院に提出し、ついで97年3月14日に共産党が非営利法人法ともいえる「非営利団体に対する法人格付与等に関する法律案」を提出した。民主党は、独自の法案ではなく、与党三党に対する修正案を出すことになった。
97年5月22日、与党三党と民主党が、「市民活動促進法案」の共同修正で合意をし、同年5月28日より、衆議院内閣委員会で、先述の三法案が審議されることになった。
このNPO法の制定に関し、衆議院内閣委員会の審議を経て、東京と大阪での公聴会がなされたあと、6月6日、衆議院本会議で「市民活動促進法」修正案が賛成多数で可決された。参議院では、日程がつまっていて、十分な審議がなされず、140回通常国会は、6月18日に閉会となり、「市民活動促進法案」は継続審議となった。
97年秋の臨時国会では、10月13日に共産党が「非営利法人特例法案」を参議院に提出し、12月5日には平成会と太陽党による「市民公益活動法人法案」が新たに提出されたが、再び時間切れで審議できず、継続審議となった。98年、142回通常国会では、参議院の労働・社会政策委員会で三法案の審議が行われることになった。労働・社会政策委員会では、全会派が参加しての修正協議が行われ、その結果、「市民活動促進法案」の名称を「特定非営利活動促進法案」に変更することの他9項目について修正がなされた。98年3月3日、労働・社会政策委員会で「特定非営利活動促進法案」が可決、3月4日には参議院の本会議で可決され、衆議院に回された。衆議院内閣委員会では、3月17日、衆議院本会議では3月19日に、「特定非営利活動促進法案」は異例の全会一致で可決、成立することとなった。そして、3月25日、「特定非営利活動促進法」は、平成10年法律第7号として公布、施行は98年12月1日となった。



2.NPO法の特徴

NPOの活動は2003年5月から17項目に広がった。これに関しては、詳しくは説明しない。
NPOの設立要件は以下の6項目にわたる。
1)営利を目的としないこと、2)社員の資格の得喪に関して、不当な条件を付さないこと、3)役員のうち報酬を受ける者の数が役員総数の三分の一以下であること、4)特定の宗教的・政治的思想を推進しないこと、5)10人以上の社員を有すること、6)暴力団または暴力団若しくはその構成員の統制の下にある団体でないこと。
以上の要件を満たした団体が、所轄庁に所定の申請書に法に定める必要書類を添えて提出することになる。
NPO法人の所轄庁は、その事務所の所在地を管轄する都道府県知事、2以上の都道府県に事務所をおく場合は、内閣総理大臣となる。所轄庁は設立認可申請書を2ヶ月間、広告縦覧した後、正当な理由がない限り、申請書類を受理した日から4ヶ月以内に、認証または不認証の決定をしなければならないとされる。
NPOの特徴をあげてみる。
NPOの役員に関しては、監事を必置機関としたことが公益法人とことなっている。
次にNPOの情報公開はどうなのだろうか。NPO法人は毎年、事業報告書、財産目録、貸借対照表、収支計算書などを作成し、事務所に備えおき、利害関係人に閲覧させるとともに、これらの書類を所轄庁に提出し、所轄庁は、これらを一般の人に閲覧させる情報公開の義務付けが、法人格、所轄庁側双方に課せられている。
NPO法人の税制については、収益事業を行った場合のみ法人税が課税されるという「人格のない社団等」と同様の扱いである。一定の要件を備えた認定NPO法人に寄付した場合、寄付金控除できることが、2001年3月の租税特別措置法の一部を改正する法律が国会を通過し、2001年10月1日から試行されることになった。
市民団体にとって最大の悩みは資金不足である。寄付税制優遇措置は資金拡大には不可欠の要素である。しかし税制優遇を法人化と連動させると課税の公平性を確保するという名目で法人化が厳しくなる可能性がある。そこでNPO法制定時には、税制優遇より、簡易な法人化の方を優先したのである。



3.NPO法施行後の現状

NPO法人認証の第一号は、1999年2月23日の北海道「ふらの演劇工房」である。いまやNPOの団体数は32630(2007年9月30日現在)にのぼっている。
この団体数の増加にともない、その運用改善のためにNPO法の改正が目指された。とくに税制に関して、もっとも注目を集めたようである。99年8月には、超党派によるNPO議員連盟(共産党を除く国会議員234名)が結成され、NPO法施行一周年の99年12月1日には、NPO支援税制に関する提言が出された。この提言の内容は、「豊かな活力ある日本社会を構築するためには、民間の自主性や創意工夫が必要である。税の控除等により、より多くの資源をNPOにゆだねた方がより大きな公益が実現できるというおおらかな楽観主義の哲学の確立が必要だ」という要旨であり、これを基礎にNPO支援税制としての寄付金控除とみなし寄付制度の導入などが提案された。これを受け、2001年3月28日、寄付者に対するNPO支援税制が国会を通過したが、その内容があまりにも現実と乖離しすぎているという批判もある。



4.NPO支援税制

2001年3月、151回国会を通過した「租税特別措置法等の一部を改正する法律案」は、NPO法人のうち、一定の要件を満たすと国税庁長官が認定したものへ、個人や法人が寄付をした場合、寄付者に税制優遇措置がみとめられるというものであった。しかし、これはかなり複雑で分かりにくいという批判がなされている。



5.NPO支援税制の問題点

認定NPO法人の認定要件は、多くの者から寄付によって支えられているかどうかチェックしているところに特徴がある。
しかし、現実的運用はどうなのか。実際に2003年10月31日までに認定を受けたNPOは16件しかない。せっかく、寄付者に対する税制優遇を認めたが、認定を受けることのできるNPO法人がこのように少ないようでは、NPO支援税制とはいえないのではないだろうか。
助成金を多くもらって活動しているNPO法人や、事業収入で活動しているNPO法人は認定NPO法人になりにくい。
認定NPO法人への要件として掲げられている、会員などへのサービスの提供が50%を超えてはならないというものは、会員へのサービスを主として行う福祉系のNPO法人の多くが排除される。
加えれば、税制改正議論の中で分からなかったのは、地域の広がり要件である。つまり、一つの市区町村だけで活動したり、寄付を集めるNPO法人は認定されないということである。多くのNPO法人が地域に根ざして活動しているからこそ効果的で特徴あるものになっていることを認めないことになる。この規定は税制改正で削除された。




6.NPO法人制度の課題と展望

2002年12月のNPO法改正で、活動目的の項目に新しく五つ加わった。ただし項目をいくら追加したところで、新しい活動分野は次々考えられる。それも限定列挙という条件である。このような状況をみると、基本法である民法を改正して、非営利でくくれる多くの非営利団体のための非営利法人の一般法を制定する必要があるのではないだろうか。そもそも、公益法人と営利法人の規定しかおいていない民法に問題があるのであって、その基本法たる民法を改正しないで、特別法を次々に制定したり、特別法を改正しても抜本的には解決にはならない。
NPO支援のための税制もまた改革の必要性を迫られるであろう。
NPO支援税制としては、個人の一般寄付金枠の創設が議論されるべきであろう。現行税法では、個人には一般寄付金枠が認められていない。見返りのない寄付金で、その寄付金が公正さを確保できる方法でなされており、その相手方が公益法人、NPO法人など一定の法人であれば、年末調整または確定申告によって、所得の一定割合または年間一定金額を控除できるとすることが考えられる。法人には一般寄付金枠が認められているのに個人には認められていないのはバランスを欠く。
地方税ではすでにNPO法人に対する地方自治体の支援策として法人住民税の均等割りの減免が実施されている。市町村では法人住民税のほか固定資産税や軽自動車税、都市計画税の優遇も議論されている。さらにすすめて、個人寄付者に対する住民税の優遇措置を考慮すべきではないだろうか。現行では、個人の自治体、住所地の共同募金会、日本赤十字社への10万円を超える寄付金にのみ住民税の優遇措置がとられているにすぎない。
NPO支援策としては、ほかに公益信託を設定してNPOの立ち上げ支援をしたり(高知県など)、市民からの寄付金と同額を市が出損してNPOの活動支援をする(池田市、宮崎市など)方法、しかも支援先のNPOの選定を民間に任せるなど、さまざまな方法が導入されている。
今後もより多くの議論がなされ、支援策が充実し、健全に自立できるNPOが登場してくることに期待していきたい。




7.社会事業と非営利活動の境界線  ~国家の使命感から国民の責任感へ~

1945年の帝国憲法体制政府の崩壊は戦時生活の矛盾が爆発し、国民生活の破綻をまねいた。一般生活困窮者などの保護対象への規定は「生活困窮者緊急生活援護要綱」にまとめられ、戦後社会事業の出発点となった。48年以降の経済九原則やドッジ・ラインの強行は、日本資本主義再編成の機転でもあったが、同時に失業者を激増させ、社会福祉政策をどう編成していくかが戦後日本政府の重要な政策主題であった。56年度版の『経済白書』では「もはや戦後ではない」と主張されたが、58年度版の『厚生白書』では低所得者層を「国民生活の前進に黒々として立ちはだかっている鉄の壁」と表現し、社会保障政策は経済政策の第二次的対策ではないと反論している。経済成長政策と社会保障政策の政策対立が起こっていた。
社会事業法は、46年10月の民間団体に対する公基金援助のストップで死文化し、また憲法八十九条により戦後民間社会事業は徹底的打撃を受けていた。しかし、49年11月のGHQの「1950年から51年までの福祉の主要目標に関する厚生省職員との会議」によって、社会福祉事業法が成立される流れへと変わる。後に上程される社会福祉事業法案では、「積極的な福祉の増進」を目的にするあまり社会福祉事業の定義を欠き、理念的定義が困難なため、概括主義をとらず、列挙主義がとられた。その動きの中で社会事業金庫が創設され、軍人援護会の後身である同朋援護会・民生委員連盟・日本社会事業協会の三者を統合して中央社会福祉協議会が編成された。戦後のGHQ主導のもとのアメリカ的民主化は戦後の社会事業政策に1)社会事業の国家責任、2)社会事業の公私分離路線、3)人権・生存権の優先、4)戦前の社会事業の慈恵性の排除を掲げさせた。戦後政治のなかで社会福祉事業政策は多様な議論を巻き起こしながら、最終的な国家責任と民間事業者の自律意識の確立という2つの前提を覆すことなく進んでいくことになる。
しかし、利益追従の戦後資本主義政策は次第に社会福祉政策に制度疲労を起こさせることになる。79年1月の経済審議会が大平首相に答申した「新経済七ヵ年計画」や同審議会が92年に宮沢首相に答申した「新経済計画案」のなかで警鐘をならした「経済全体の豊かさと豊かさに対する個人の実態との間に乖離がみられる」という文章は、それまでの官が責任を持ってリードする社会福祉政策がもはや他の政策とバランスをとれなくなったことを示している。確かに、80年代からの福祉国家の財政的行き詰まりや社会主義国の体制変化などは日本の社会福祉政策を見直しさせはじめた。むしろ、「一般化」しはじめたという表現の方が正しいのかもしれない。80年10月のパリにおけるOECD「1980年代の社会政策に関する会議」は、福祉国家の転換を迫った。これら変化は政府部門・企業部門のみで成立していたと思われていた政治・経済構造において「非政府・非営利組織」を表舞台へと登場させた。社会福祉政策の現場だけではなく、それまであらゆる場面で「市民によるボランティア活動」がみられていたが、これら活動が新しい役割・機能をもつ存在として政策決定の中においても重要視されはじめたのである。
不幸ながらも、NPO法そのものは阪神大震災を契機に導入されたが、「公共福祉」という活動に関しては歴史をひもとけば常に古来より村落社会を中心に互助・共助・自助の形でなされてきたし、江戸時代の懐徳堂を中心とする大阪商人たちの活躍は現在の近代非営利活動の原型といえるかもしれない。
重要なことは「政策」の中心がつねに「国家」にあったものが、福祉社会の到来と歴史上何度も訪れた「国家観」の変容が、現在の行政体系の中で非営利組織の登場とその組織の基盤を強くすることを必要迫っていることにしかすぎないものと思う。
すなわち、現在の非営利組織や公益法人の改革において必要なことは、明治期に制定された民法というものが現在のシステム運用を予定していなかったという批判的視点でなく、もっと潜在的な国家経営の理論変化でみていくべきものではないのだろうか。
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